都市者的凝視—The Urbanist Gaze

Regional Competitiveness: An Elusive yet Key Concept?
Michael Kitson, Ron Martin and Peter Tyler

 先前的特刊針對最近區域發展理論的發展與論證做一回顧，而這期特刊則是針對區域競爭力補充先前收錄文章中針對區域所討論的新議題「競爭績效」。
一、前言：
 區域的復甦成為經濟增長和財富創造的組織和治理中的關鍵焦點。區域競爭力不僅是學術議題，更漸漸成為政策研究與執行。
 區域競爭力必須注意本身的複雜性與連續性，決策者盲目追求區域與都市競爭力的風潮，我們非常不同意這個名詞的定義與如何被量測。
二、競爭力的流行潮流
 競爭力的信條已吸引了一大群的信仰者與追隨者，經濟學家與專家莫不將競爭力提升至現代資本主義經濟的一個自然法則。
 衡量國家競爭力並且制訂政策加強變成是許多國家正式制度化的任務。美國早在1990年代就設立了政府競爭力政策委員會來做例行性的報告以及如何促進美國經濟的競爭力。在同一年歐洲委員會建立了歐洲競爭力會議，並且進行例行性的歐盟經濟體績效的競爭力報告。
 許多評量競爭力的私人組織與諮詢公司也紛紛成立，例如：世界經濟論壇（瑞士）、競爭力研究機構（西班牙）、競爭力委員會（美國華盛頓）以及策略與競爭力研究機構（美國哈佛）。
 競爭力的焦點不僅是宏觀的現象，也在區域、都市以及地方呈現主要的顯著性。在政治圈內，透過辨別區域與都市競爭力的關鍵因素，來瞭解個別的區域與都市的競爭績效，並且制訂政策來促進與推動這些競爭因素。
 都市及區域的政府機關也漸漸發展建構地方競爭力指標，來跟其他相關地方做名次的比較，並且制訂政策來提升他們的名次。世界經濟論壇出版全球競爭力指標年報來做國家經濟的排行，Washington的Progressive Policy Institute匯集了許多美國都市及區域的新經濟指標，Robert Huggins Associates建立世界知識競爭力指標，試圖評比全球領先的知識經濟區域，也建立了歐洲競爭力指標來排名歐洲的城市與區域，此外還有其他的地方競爭力指標像是Florida的創新性指標中，強調一個地區對不同人種與理念的開放程度。
 然而這些領域競爭力指標本身具有高度的問題，儘管區域競爭力已經開始被測量、比較以及推動，但如同Gardiner et al.所提問的：區域、都市與地方的競爭力所指為何？區域間與城市間怎麼做競爭？區域的競爭力要如何被量測？區域競爭力區域經濟繁榮之間的關連性為何？雖然有大量的文獻討論過區域或都市競爭力，但是卻仍沒有一致認同的理論與實證架構來回答這些問題。
三、競爭力：難以理解的概念
 區域（及都市）競爭力可被定義為在同樣的條件下，區域及都市間競爭之下所獲得的成功，這可能是佔有高度出口市場比例，或吸引更多的資金與勞力，這概念可以支持Michael Storper對地方競爭力（place competitiveness）的定義：（都市）經濟體的能力是去吸引或維持廠商的穩定或是提高市場佔有率，以及維持或增加這些參與在經濟體內部的人的生活水平。
 最近區域競爭力的研究中，Porter強調出口導向型群聚的關鍵角色是區域高生活水平的基礎。然而，集中在區域出口比例做為區域競爭力的量測是有問題的，第一，這個競爭力概念的原先定義是國家經濟，卻沒有任何質疑是否對都市或區域這種空間層級有用。第二，因此，所有的問題與論爭都是圍繞在國家競爭力概念下貿易與出口的詞彙。
 即使在國家層級，仍然要考慮競爭力概念的不一致。如同Krugman以及其他人指出，應該要減少從競爭力出口比例的觀點去探討，這個理由是競爭力的概念或許很適用於單一廠商，但不見得適用於整體國家經濟：國家經濟並不只是商業行為，而國際貿易更不只是零和賽局。
 傳統經濟學上，比較利益概念早在競爭優勢或是競爭力前被使用，比較利益的概念使得國家透過專業化從交易中獲利。在比較利益理論下，交易反映出國家間要素稟賦的差異性，國家獲得在產業之間要素基礎的比較利益。但是比較利益有其極限，這個概念是基於要素稟賦，認為會降低國家之間的規模報酬與同等技術。
 比較利益基於生產要素而扮演在許多產業中貿易型態的角色，也會促使許多政府政策朝向更具競爭力的方向，因為政府相信它們透過不同的介入方式而改變要素優勢，特別是改變要素成本（透過降低利率、調降工資、貨幣貶值、補貼等方式）。
 過去20多年來，越來越多觀點認為比較利益基於生產要素已不足以解釋貿易型態，於是競爭優勢的新典範興起，可以從國家的觀點下發展或改善它們的競爭地位。針對一個國家所擁有的特性使得他的廠商可以創造並維持競爭優勢，就如同Porter所說：我相信許多決策者，就像是企業執行長，會用錯誤的架構來看真正競爭力的來源，如果你相信競爭力是來自便宜的資金、低成本的勞力以及低的貨幣價值，而且你認為競爭力是由靜態效益所驅動，那你就必須用某種方式來幫助產業。然而許多研究的認為競爭力具有動態革新、創新以及改變、改善能力的功能，使用這個架構，看起來有用的事在舊模式底下會出顯示不良效果。
 對Porter來說競爭力唯一有意義的就是生產力，國家主要的目標就是對居民創造一個高的生活水平。生活水平的提升依賴國家廠商的能力去達到生產力並且不斷的增加生產力，永續的生產力成長需要經濟體本身不斷的提升。Porter的生產力觀點對競爭力來說，就如同他所說的“競爭優勢是透過高度地方化過程中所創造與維持”。
四、區域的競爭優勢
 從廠商的基礎資料或是具體的區域產出表可以衡量區域的生產力，透過時間變化與跟其他區域比較下，提供對區域生活水平上一些有用的資訊。雖然區域生產力對於「外在區域競爭力（revealed regional competitiveness）」是一個有用的指標，但也存在著何謂真正的區域生產力的量測問題。所有的問題都是從衡量國家或部門生產力的概念轉移至區域層級上，所以要計算勞動生產力或是總要素生產力？要以區域的居住人口或是勞動人口計算？
 此外也難以衡量服務業及政府部門的產出。區域總要素生產力的估計存在更多問題：總要素生產力的資料在次國家層級難以取得，也難以估計其生產函數。生產力本身只是區域競爭力或競爭優勢的一個面向，另一個影響因素是區域的就業率，在一個區域內，維持就業年齡中的高就業率與每一個勞工具有高產出同等重要，雖然兩者常被相提並論，但是後者是容易引起誤會的，例如區域內的廠商或是產業透過大量的裁員或是關廠，也就是降低就業來尋求提升勞動生產力。
 如同Cellini and Soci所說，區域競爭力（或區域競爭優勢）的概念並非宏觀或微觀經濟，區域並不非是廠商的集合體或是國家的次空間層級，競爭力應該根據空間層級或是程度採取不同以往的定義，去區別宏觀層級（國家競爭力）與微觀層級（單一廠商競爭力）以及中間層級（地方經濟系統的競爭力），而後者還可更進一步區分為產業地域（Porter的群聚）或是區域。他們認為區域層級是最難以去定義競爭力的，他們承認這表示著不僅是出口的潛在能力或是貿易平衡的剩餘，更包括了在財貨生產背後所有實質與非實質的投入與移動，從住宅、基盤設施、通訊到社會網絡。
 Camagni提供了一個更有用的論述，他從過度吸引資金、勞力甚至市場的觀點下，認為區域確實會競爭，是基於絕對優勢而不是比較優勢。區域確實可以被想成是擁有絕對的競爭優勢，當其掌握了更優良的技術、社會、基礎與制度資產，這些資產可給予區域內廠商更高的生產力。European Commission也具有同樣的觀點：區域競爭力的想法可視為儘管每一個區域都有強競爭力以及無競爭力的廠商，但有一個共同點就是區域會影響座落在內部所有廠商的競爭力。
 問題是：這些共同的特點是什麼？如何在區域的本質中被創造出來？關於這些問題有一種說法是「區域的外部性」，或者是存在於地方廠商的外部資源，直接或是間接的影響他們的效率、創新性、彈性與動態性，也就是他們的生產力與競爭優勢。
 在經濟地理與經濟學的文獻強調，區域與都市的特殊角色就是主要外部經濟的來源， Marshall重新擴充產業區位外部經濟的三要素：技術勞工、支援性與補充性的產業與知識外溢，這三種就成為他所謂的「產業氛圍」。Marshall的概念就成為是Porter群聚概念的基礎，也就是區域競爭優勢是由地理集中的經濟活動中存在的對抗與競爭、生產投入要素、地方消費者需求與地方供應與支援性產業所衍生出來的。Porter認為，產業群聚越地方化，這個競爭鑽石結構的四個組成互動越緊密，這些區域就更有生產力。
 根據Porter觀點，群聚或區域競爭優勢形成與成功的關鍵在於社會鑲嵌的程度，也就是社會網絡、社會資本與制度結構的存在。這種「軟外部性（soft externalities）」的形成與演化被視為區域與都市的動態競爭力的重要因素。Storper「非交易性依賴」概念，如沈默知識的流動、技術外溢、信任與合作網絡及地方規範與慣習等，被視為瞭解區域的經濟績效與競爭優勢的重點。
 越來越多的趨勢用軟外部性來解釋區域成長與發展，特別是既定的地方知識、學習與創造力。這樣的論述是在全球經濟下，區域和都市競爭力的關鍵資源在於知識創造的地方化過程，人們與廠商可以學習新技術、信任彼此並且共享資訊交流。
 在這些討論中存在著大量的問題，有一點是相當清楚的：區域競爭力的定義與解釋除了需要充分考量「硬」的生產力外，仍須考慮其背後區域或都市社會經濟等其他面向（見圖一）。勞動力的品質與技術（人力資本）、社會網絡的範圍、深度與方向（社會/制度資本）、文化設施與資產的範圍與品質（文化資本）、創新性與創意性階級的存在（知識/創意資本）以及公共基礎設施的規模與品質（基礎性資本）支持著區域經濟中更有效率的生產。就像是區域可以去吸引技術、創意與創新性的人、提供更高品質的文化設施、鼓勵社會網絡與制度安排的發展來共享區域的繁榮，這些都是有利於地方廠商或商業的關鍵區域外部性或資產，也是區域競爭力的主要觀點。
 然而這樣的外部性是否可在所有的空間層級中運作，或是可在所有的區域經濟空間中所培育或發展出來？最主要的研究問題是最適合測量與分析的空間規模為何，不同的地理層級是否運作著不同的外部性，他們如何跨越空間互動？我們確實很少瞭解這些議題，所以確認政策介入對於改善區域競爭力是否有用或有效變得相當重要。

五、政策議題
 在過去幾年中，英國財政部、DTI及ODPM皆尋求辨別國家區域、城市與地方生產績效的這些因素（或是驅動者）。在區域層級中有五個驅動者被連結到政策之中：技術、企業、創新、競爭與投資（見圖二）。而在都市的競爭力中所列出的驅動者則有些許不同：創新、人力資本、經濟多樣化與專業化、連結性、策略性決策、與生活品質因素。
 政府介入這些驅動者是要去克服市場與制度失靈所導致限制了區域生產力的成長，根據Treasury所說：設計與執行區域政策在兩個面向上有重要的意涵，第一，透過政策手段的綜合配套來強化這五個驅動者是必要的，如果不這麼做將會損害單一驅動者的強度以及整體經濟績效。第二，透過協調方式去設計與執行政策去提升區域生產力與成長是相當重要的。
 這個方法有一個問題就是對於驅動者似乎沒有構成一致的理論性，不同的理論似乎包含不同的驅動者，當然，這些不同的驅動者似乎都可以成為理論基礎來設計政策介入去推動區域競爭力，但也都有其限制。在英國，財政部的想法除了內生成長理論之外，DTI所採用的Porter群聚理論也具有高度的影響，同時集中在區域生產力是區域績效的重要指標以及提倡群聚成為區域策略的必要組成。
 其他的問題是在英國與其他地方的政策皆傾向於供給面，而忽略了需求面。就如同引起區域競爭優勢的某一種薩依法則 ：假如所有的驅動者都具備了，區域生產與服務的需求將會尾隨而至。如同Porter的研究強調，一個區域的生產需求並不只是最終結果，本身也是一個區域競爭優勢的驅動者。地方需求的程度較低時，會抑制地方的創新力與企業精神、鼓勵技術的外移與技術勞工尋求更好的就業遠景，阻礙高品質文化與基礎性基本的發展以及削弱地方的競爭動態。
 第三個限制是許多政策針對促進區域或都市競爭力的通用性，假設相同的驅動者在每一個地方都同等重要，所以相同基礎政策模式是可以應用的。因此，如果政策手段恰當，驅動者也會反映出相似的成果。但是歷史與地理都會同時衝擊相關的特定驅動者。因此，投資在創新上可能在一個區域上獲利卻在另一個區域沒什麼影響。缺乏強有力的理論架構考慮空間的特定性，就難以估量針對任一個特定驅動者的政策誘因是否對最後結果有貢獻。
 先前所提到的一個問題是：很少有研究去討論政策的介入最合適的空間層級為何。區域競爭優勢的一些過程可以被高度的地方化，有一些則可以在更寬廣的區域規模執行，而有些可能是國家或是全球性的規模。然而，大多數的案例是政策通常都是基於先前的政治或是行政區域，而非經濟功能區域，所以政策的效果可能會移到別的區域。許多區域希望可以透過生物科技群聚可以成為促進他們區域競爭績效的關鍵要素，但是僅有一些區域具有這樣潛在的競爭優勢，若每個區域都培養這樣的群聚可能導致國家發展生物科技部門的失敗。簡言之，並沒有一以貫之（one-size fits all）的區域競爭策略。
 此外，提升競爭力最好的策略就是集中政策介入與資源投入到一個或兩個成長區域嗎？如果是，競爭優勢的改善會擴散到區域其他部分到何種程度？換句話說，集中在區域的競爭力也不應該忽略區域內的不均衡。如同European Commission所認定，社會凝聚力應該是針對改善區域競爭政策的必要組成，社會凝聚力應該與生產力及就業數在任何區域競爭優勢的概念下並列。
六、結論建議
 區域競爭力的議題已經成為理論、實證與政策上的爭論。在績效指標與排行的時代中，區域與都市必然會在他們的經濟績效上與其他比較。這樣的比較可以解釋為何區域和都市在經濟繁榮會有不同。但是採取Krugman對國家競爭力批評的觀點，會有潛在的誤解對於區域與都市在競爭市場佔有率。這並不是否認競爭的重要性。在經濟生活與其背後，競爭是流動力與創造力的基礎來源之一。但是過度的競爭會造成結構限制與負面結果，而且區分競爭與競爭力之間的差別也很重要。
 如同本期特刊文章所認清的，如果區域競爭力的概念有其意義與價值，是更複雜與豐富的概念，應該更集中在區域（或都市）長期繁榮的因素與動態性，而非市場比例與資源競爭上的限制性概念。可以確認的是，最後具有競爭性的區域與城市會使得公司與人們想要座落與投資在那。我們不同意可以定義、理論化與實證分析區域競爭優勢的架構。但是在既定的政策範圍內要給定區域和都市競爭力的概念，這樣的架構是更急迫需要的。沒有這樣的架構，政策將會缺乏一致性的概念與證據基礎。